Экономика и управление народным хозяйством | Экономика и общество №4 (7), 2018

К вопросу о муниципально-частном партнерстве в период институциональных преобразований в России

Захарова Светлана Германовна
доцент кафедры менеджмента и государственного управления Национального исследовательского Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Аннотация: В статье обоснованы проблемы реализации административных реформ на муниципальном уровне, которые обусловлены недостаточной теоретической проработанностью ряда аспектов, связанных с институциональными преобразованиями в России, и слабой методической обеспеченностью процессов инновационных изменений на местах. Определена сущность инновационного социально ориентированного подхода к управлению, направленному на обеспечение устойчивого роста качества жизни населения муниципального района. Выявлена рыночная и нерыночная суть деятельности муниципальных органов власти, определяя тем самым круг противоречий и проблем в осуществлении их полномочий. Уточнены понятия «человеческие ресурсы» муниципального района и «качество жизни населения». Отмечена роль социально ориентированного управления человеческими ресурсами в системе взаимодействия субъектов социально-экономических отношений на муниципальном уровне. Рассмотрены характерные черты муниципально-частного взаимодействия. Представлена факторная модель управления качеством жизни населения. Выявлена сущность инновационного социально ориентированного управления человеческими ресурсами муниципального района. Определены наиболее значимые направления управления человеческими ресурсами, обеспечивающие рост качества жизни населения. Представлена экспертная оценка условий привлечения человеческих ресурсов в экономической деятельности сельских муниципальных районов. Выявлены проблемы в управлении человеческими ресурсами сельских муниципальных районов, влияющие на качество жизни населения.
Ключевые слова: Инновационное социально ориентированное управление, сельские муниципальные районы, субъекты социально-экономических отношений, качество жизни населения, муниципально-частное взаимодействие, человеческие ресурсы, условия привлечения человеческих ресурсов

Zakharova Svetlana Germanovna
associate Professor, Department of management and public administration, national research Nizhny Novgorod state University. N. And. Lobachevsky

Abstract: The article substantiates the problems of implementation of administrative reforms at the municipal level, which are due to the lack of theoretical elaboration of a number of aspects related to institutional reforms in Russia, and the weak methodological support of the processes of innovative changes in the field. The essence of the innovative socially oriented approach to management aimed at ensuring sustainable growth of the quality of life of the population of the municipal district is determined. The market and non-market essence of activity of municipal authorities is revealed, defining thereby a circle of contradictions and problems in implementation of their powers. The concepts of "human resources" of the municipal district and "quality of life"are specified. The role of socially oriented human resources management in the system of interaction of subjects of socio-economic relations at the municipal level is noted. The characteristic features of municipal-private interaction are considered. The factor model of management of quality of life of the population is presented. The essence of innovative socially oriented management of human resources of the municipal district is revealed. The most significant directions of human resources management, ensuring the growth of the quality of life of the population. The expert assessment of conditions of attraction of human resources in economic activity of rural municipal areas is presented. The problems of human resources management in rural municipal areas affecting the quality of life of the population are identified.
Keywords: Innovative socially oriented management, rural municipal areas, subjects of socio-economic relations, quality of life, municipal-private interaction, human resources, conditions for attracting human resources.

Внедрение и использование современных методов и технологий управления территорией позволяют достичь положительной динамики отдельных статистических социально-экономических показателей, которые в определенной мере характеризуют качественные изменения уровня развития муниципальных районов. Однако только существенное изменение качества жизни населения может служить показателем результативности административных реформ на муниципальном уровне и быть оценкой результатов деятельности органов местного самоуправления. Поскольку именно в повышении качества жизни населения посредством решения вопросов качественного изменения условий непосредственной жизнедеятельности населения заключается сущность деятельности органов местного самоуправления, определенная Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Тем не менее, недостаточная теоретическая проработанность ряда аспектов административной реформы и слабая методическая обеспеченность инновационных процессов существенно замедляют осуществление намеченных изменений в современной России  и не позволяют добиться ожидаемых результатов, предусмотренных целевыми установками.

Часто административные процедуры по достижению более высоких экономических показателей и действия по оказанию качественных социальных услуг (как публичных, так и частных), рассматриваются в качестве критериев оценки достижения промежуточных и конечных результатов деятельности органов местного самоуправления. Однако на основе роста экономических показателей обеспечить рост качества жизни населения является весьма не простой задачей управляющей системы, поскольку они могут быть слабо связаны с удовлетворением интересов населения. Сущность инновационного социально ориентированного подхода к управлению муниципальными образованиями заключается в формировании и развитии комфортной среды для жизни, создании необходимых условий реализации человеческих ресурсов населения в экономической деятельности.

Согласно Концепции социально-экономического развития на период до 2020 года [2], устойчивый рост качества жизни  населения является основным приоритетом и предназначением (миссией) современного государства. В современных условиях роль государственных и муниципальных органов власти выходят за рамки концепции традиционного понимания, которое ориентируется на оказание и предоставление качественных государственных и муниципальных услуг, при безусловном соблюдении и систематическом повышении стандартов их качества. Традиционная организационная схема государственного и муниципального управления в виде пирамиды с высшими органами трех ветвей власти государственного и регионального уровня на вершине, органами прямого подчинения более низкого уровня посередине, органами местного самоуправления и потребителями муниципальных услуг внизу, устарела [13]. Время требует кардинальных изменений, связанных с внедрением в практику инновационного социально ориентированного подхода в государственном и муниципальном управлении, переворачивая пирамиду так, что наверху оказывается ее основание. То есть система взаимодействия субъектов социально-экономических отношений муниципального уровня представляет верхнюю, наиболее широкую часть пирамиды, ее основание. Таким образом, учитывая инновационный социально ориентированный подход в управлении, удовлетворение потребностей населения в реализации его потенциала, выходят на первое место, а обеспечение условий по достижению целей и интересов населения возлагается на муниципальные органы власти. Ниже находятся структуры, осуществляющие информационную, финансовую, организационную, методическую поддержку органов местного самоуправления, в нижней части пирамиды - высшие органы власти, которые обеспечивают стратегическое руководство и целевые ориентиры.  В рыночных условиях необходимо учитывать особенности системы управления крупными интегрированными структурами корпоративного типа, к которым можно отнести муниципальные районы. Одной из таких особенностей является принадлежность прав собственности на факторы производства субъектам социально-экономических отношений, которые в праве распоряжаться ими в собственных интересах.

Соответствующими имущественными правами наделены и муниципальные образования. От имени муниципальных образований, по их специальному поручению действуют органы местного самоуправления в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, таким образом, становясь участниками рыночных отношений. Использование рыночных принципов, организационно-правовых и организационно-экономических механизмов управления территорией нацеливает на экономию и оптимизацию государственных и муниципальных затрат в общественном секторе экономики. Широко используемый в практике муниципального управления рыночный подход в управлении территорией в результате стремления к повышению основных показателей экономической эффективности деятельности нередко противоречит интересам населения.

В связи с этим, муниципальные органы власти, с одной стороны, выступают на равных началах с иными участниками рыночных отношений - гражданами и юридическими лицами и могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов [3].

С другой стороны, муниципальные органы власти, не имеющие собственных интересов, а, по закону, осуществляющие деятельность в интересах населения, тем самым несут ответственность за обеспечение качества их жизни. Именно с этой точки зрения проявляется нерыночная суть деятельности муниципальных органов власти и рассматривается инновационное социально ориентированное управление муниципальными образованиями.

Рассматривая систему взаимодействия субъектов социально-экономических отношений сельских муниципальных районов, остановимся на уточнении понятия «муниципально-частное партнерство» в рамках Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4]. В законе понятия «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство» определяются как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Таким образом, система взаимодействия субъектов социально-экономических отношений, рассматриваемая нами с позиций социально ориентированного управления муниципальными образованиями, приобретает определенные характерные черты:

1. Взаимодействие рассматривается как «сотрудничество между публичным и частным партнером»;
2. Сотрудничество, «основывается на объединении ресурсов»;
3. Целью взаимодействия является «привлечение в экономику частных инвестиций»;
4. Соблюдение «гарантии прав и законных интересов сторон (партнеров)».

В качестве публичного партнера выступают муниципальные органы власти, в качестве частного партнера могут выступать бизнес и население муниципальных образований, каждый из которых обладает перечнем ресурсов, которые можно привлечь в качестве факторов производства в экономику района. Вместе с тем, «объединение ресурсов» не позволительно рассматривать только с позиции финансовых средств. Понятие «ресурсы» значительно более широкое, особенно в контексте корпоративного управления, которое предусматривает частную собственность на факторы производства, а это, как известно, открывает рынок не только капитала, но и природных ресурсов, труда, предпринимательских способностей, кроме того не стоит пренебрегать информационной составляющей. Понятие «частные инвестиции» можно рассматривать как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта [5]. Инвестиции можно также рассматривать как вложение материального и нематериального капитала в экономику муниципального района с целью умножения вложенного капитала и получения прибыли, которые являются способом увеличения реальных производительных активов, приобретения финансовой свободы, обеспечения благосостояния в будущем, представляют собой особую категорию экономических отношений. Инвестиции можно рассматривать и как капитальные вложения (совокупность затрат) материальных, трудовых и финансовых ресурсов, направленных на расширенное воспроизводство основных фондов всех отраслей народного хозяйства.

Таким образом, в широком смысловом понимании, муниципально-частное партнерство – это взаимовыгодное сотрудничество органов местного самоуправления с частным партнером по решению общественно значимых задач, входящих в полномочия муниципальных органов власти, по обеспечению качества жизни населения, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков. Законом сужены границы этого сотрудничества до «юридически оформленного», оставляя за рамками закона большую часть взаимоотношений между субъектами социально-экономических отношений муниципального уровня. В связи с этим, в исследовании рассмотрено более широкое понятие «муниципально – частное взаимодействие», которое имеет ряд преимуществ по сравнению с другими формами взаимодействия.

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект по достижению стратегических целей. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с частным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками, расширением рынка труда, тем самым создавая условия повышения качества жизни населения.

Со стороны муниципальных органов власти таким вкладом являются: возможности налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. По мере развития муниципально-частного сотрудничества в сфере инфраструктуры органы местного самоуправления получают возможность сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. В конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг, обеспечивая рост удовлетворенности населения качеством жизни. В рамках муниципальной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, муниципалитеты сохраняют за собой и определенную степень хозяйственной активности.

Со стороны населения появляются более широкие возможности реализовать свой человеческий потенциал, привлечь к экономической деятельности находящиеся в собственности ресурсы, тем самым повышая уровень своего благосостояния, а, следовательно, качества жизни.

Таким образом, учитывая корпоративные принципы управления территорией как крупной интегрированной структурой, социально ориентированный подход к государственному и муниципальному управлению в его некоммерческой форме, является основой социально-экономических преобразований. Особое значение в достижении устойчивого роста качества жизни населения имеет социально ориентированное управление человеческими ресурсами населения.

1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 2, абзац 12.
2. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (с изменениями и дополнениями)
3. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (с изменениями и дополнениями)
4. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
5. Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. с изменениями и дополнениями]
6. Захарова С.Г., Кулагина Э.Н. Институциональные инновационные преобразования социальных отраслей муниципального района/Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. №2. Часть 2. - Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2012г. - С. 141-149
7. Захарова С.Г., Масленников Н.А. Закономерности изменения качества жизни населения как индикатор институциональных преобразований в России. – Экономика и менеджмент систем управления. - Научно-практический журнал / под общей ред. Кравца О.Я. - М.: изд-во Научная книга, 2013, № 2.1. С. 134-143.
8. Захарова С.Г., Масленников Н.А. Оценка источников формирования денежных доходов в рамках институциональных преобразований качества жизни населения сельских муниципaльных районов/ Инновации и инвестиции - Научно-аналитический журнал/ под общей ред. Конотопова М.В. - М.: 2013 г., №3 - С.89-92.
9. Захарова С.Г., Дмитриев М.Н., Масленников Н.А. Модель управления человеческими ресурсами муниципальных районов //Приволжский научный журнал. Периодическое научное издание/ ННГАСУ.- Н. Новгород, 2015. - №3 (35). - С. 206-214.
10. Захарова С.Г., Дмитриев М.Н., Масленников Н.А. Развитие малого бизнеса как метод управления человеческими ресурсами муниципальных районов в концепции факторного подхода// Приволжский научный журнал. Периодическое научное издание/ ННГАСУ.- Н. Новгород, 2015. - №4 (36). - С. 163-169.
11. Карьера одаренного менеджера / А.П. Егоршин, С.Г. Захарова - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Логос, 2012. - 384с.
12. Захарова С.Г. Выявление и оценка управленческого потенциала молодых менеджеров [Текст]: дисc. на соискание звания канд. экон. наук: 08.00.05: защищена 22.10.04: утв. 15.03.05 / Захарова Светлана Германовна. – Нижний Новгород, 2004. – 137 с.
13. Мальцев А.Н. Клиентоориентированный подход в государственном и муниципальном управлении/ Монография. Н.Новгород: НИУ РАНХиГС, 2014.-326 с.