Экономика и управление народным хозяйством | Экономика и общество №02 (20) Май 2021

Европейский союз как интеграционная модель: политические технологии и экономические системы

Котельников Владимир Анатольевич
канд.пед. наук, сотрудник Академии ФСО России, РФ, г. Орел
Лаврикова Наталия Игоревна
канд.экон. наук, сотрудник Академии ФСО России, РФ, г. Орел
Никитина Елена Анатольевна
сотрудник Академии ФСО России, РФ, г. Орел

Аннотация: В данной статье раскрыто содержание теоретического подхода к политическим аспектам европейской интеграции на современном этапе. Обосновывается идея о том, что в настоящее время интеграционные процессы Европейского союза (далее ЕС) перешли к завершающей стадии. Целью статьи является анализ проблем, возникающих на пути интеграции ЕС. Основное внимание в работе авторы акцентирует на том, что интеграционная политика стран Евросоюза направлена на создание комфортной зоны существования для всех государств-членов данного объединения. Автор приходит к выводу, что интеграционная политика ЕС представляет собой не только важнейшее теоретическое положение развития европейской политики, но и важнейшую практическую проблему.
Ключевые слова: интеграция, Европейский Союз, Маастрихтский договор, политические технологии, экономические системы, кризис.

Kotelnikov Vladimir Anatolyevich
Cand. Sci. (Ped.), employee of the Russian Federation Security Guard Service Federal Academy, Russia, Orel
Lavrikova Natalia Igorevna
Cand. Sci. (Econ.), Employee of the Russian Federation Security Guard Service Federal Academy, Russia, Orel
Nikitina Elena Anatolyevna
Employee of the Russian Federation Security Guard Service Federal Academy, Russia, Orel

Abstract: This article reveals the content of the theoretical approach to the political aspects of European integration at the present stage. It is justified that the integration processes of the European Community are now in the final stages. The purpose of the article is to analyze the problems arising in the way of EU integration. The authors focus on the fact that the integration policy of the EU countries is aimed at creating a comfortable zone of existence for all member states of this association. The author concludes that the EU integration policy is not only the most important theoretical state of development of European policy, but also the most important practical problem.
Keywords: integration, European Union, Maastricht Treaty, political technologies, economic systems, crisis.

В современном мире все чаще встает вопрос всеобщей глобализации и интеграции. Последний аспект многие исследователи признают давно свершимся фактом, особенно рассматривая вопросы касающиеся интеграции стран Европейского союза (далее ЕС). И многие события  происходящие сегодня в политической и экономической сфере скорее подтверждает, чем опровергает данный факт. Но все же у многих политологов возникает вопрос: «Достиг ли ЕС пределов интеграции?»  Прежде чем ответить на этот вопрос, давайте посмотрим в лицо некоторым очевидным фактам. До сих пор Европейский союз был самым передовым и успешным альянсом независимых стран в современной истории. Нельзя отрицать, что только ЕС установил – по крайней мере, в первом столпе – новый правовой порядок для его государств-членов, посредством которого они добровольно разделяют свой суверенитет, основанный на верховенстве права, для достижения общей задачи, поставленной в статье 2 Договора об учреждении Европейского союза: «...содействовать во всем Сообществе гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности, устойчивому и неинфляционному росту с уважением к окружающей среде, высокой степени конвергенции экономических показателей, высокому уровню занятости и социальной защиты, повышению уровня и качества жизни, а также экономическая и социальная сплоченность и солидарность между государствами-членами»[2]. Но, как и в любом другом международном договоре, всегда есть место для разнообразия в толковании. Если бы право толкования положений Договора и других законодательных актов Сообщества было предоставлено государствам-членам, ЕС был бы ничем иным, как просто еще одним международным договором, красиво вписывающимся в общую систему международного публичного права, где ни одна договаривающаяся сторона не может быть связана против своей воли. ЕС уникален тем, что имеет Европейский суд, который, в отличие от любых других международных трибуналов, обладает обязательной юрисдикцией и исключительными полномочиями по толкованию законодательства Сообщества – по крайней мере, в отношении первого столпа ЕС. Широко интерпретируя законодательство ЕС и опираясь не только на текст, но и на «дух» Договора, Европейский суд фактически разработал свою собственную доктрину, которая в настоящее время рассматривается как один из важных источников права Сообщества. Эта доктрина сыграла решающую роль в реализации политики ЕС, поскольку текст Договора и другие законодательные акты Сообщества не могут подробно охватить все аспекты интеграции. Несмотря на нестабильность своего развития, ЕС остается гораздо более эффективным, чем любые другие возможные альтернативы. ЕС – это большое достижение, и он все еще находится в движении. МКГР, будучи явно межгосударственными переговорами, мало похожи на классические дипломатические конференции по рассмотрению международных договоров. Европейскую договорную реформу, пожалуй, лучше рассматривать как конституционный процесс – при этом неотъемлемую роль играют представители народа как на национальном, так и на европейском уровне.

Но зачем интегрироваться? Что заставило европейские правительства действовать против своих осторожных политических интересов? Ответ был дан Жаном Моне, одним из отцов-основателей Европейского союза и любителем афоризмов: «Люди принимают изменения только тогда, когда сталкиваются с необходимостью, и признают необходимость только тогда, когда на них надвигается кризис» [3]. Нельзя не согласиться с первой частью высказывания Монне, но можно заменить слово «только» словом «лучше» во второй его части. Глубокий кризис – это, пожалуй, самый мощный стимул к сближению народов и стран, хотя и не единственный. Именно это и произошло сразу после Второй мировой войны. Потребность в фундаментальных политических и экономических переменах в Европе была чрезвычайно сильна. Когда началась холодная война и Железный занавес резко разделил континент, интеграция стала средством, с помощью которого Западная Европа могла защитить себя, в тесном сотрудничестве с Соединенными Штатами. Потребность в более сильной и единой Европе перевесила первоначальное желание союзников пастеризировать Германию. Более сильная Европа должна иметь сильную Западную Германию. В то время Европа была на пути к интеграции. И с тех пор она находится в движении к интеграции. Однако диалектика интеграции резко изменилась с изменением мировых дел в 1989-1992 годах. Старая диалектика – это диалектика холодной войны со знакомыми и многочисленными взаимодействиями между двумя Европами, двумя союзами и двумя великими державами. Новая диалектика – это общеевропейская солидарность и общеевропейская интеграция, и она никогда прежде не испытывалась (рис. 1).

Рис.1 – Архитектура интеграционной модели ЕС

Источник: russiancouncil.ru

Естественно, в некоторых областях правительства, как правило, легче достигают договоренностей. Наименее спорной целью европейского строительства является большой рынок без границ; даже те государства-члены, которые имеют оговорки в отношении других целей, не оспаривают эту цель.  Это объясняет, почему первый столп ЕС – экономическая интеграция – практически достиг наднационального уровня. Государства-члены Союза готовы поделиться своим суверенитетом в этой области, поскольку это явно отвечает их интересам. Европейский единый рынок стал крупнейшим в мире внутренним рынком. Интеграция внесла значительный вклад в экономический рост, хотя ее полный потенциал еще не реализован. Но «...политическая воля очевидна». Это должно быть переведено в целенаправленные действия.

Напротив, после Маастрихта (рис.2) было достигнуто довольно мало в двух других столпах ЕС – общей и внешней политике безопасности (CFSP) и правосудии и внутренних делах (JHA), которые все еще остаются межправительственными.

Рис. 2 – Историография Маастрихта странами Европейских сообществ 

Источник: carleton.ca

Это стало реальностью в процессе интеграции: скорость интеграции в первой колонне по сравнению с двумя другими колоннами резко различается. Экономическая интеграция и сотрудничество в области безопасности всегда были парой, танцующей отдельно друг от друга на одном и том же танцполе. Несмотря на повторяющиеся кризисы и неудачи, процесс экономической интеграции, как правило, следует неофункционалистической логике экспансионистской и секторальной интеграции... «Европейское сотрудничество в области безопасности всегда отставало в этом отношении» [1].

По общему согласию, CFSP был одним из главных разочарований Маастрихта. В конце концов, Маастрихт предложил не только общую внешнюю политику и политику безопасности, но и провозгласил конечной целью общую оборону. Это неизбежно привело к тому, что на карту были поставлены отношения между ЕС и оборонным альянсом, Западноевропейским союзом (ЗЕС). Это стало еще более сложной задачей с тех пор, как в 1998 году истек срок действия учредительного договора ЗЕС. Однако ЕС, похоже, не желает брать под свой контроль эту сферу, поскольку считается, что ЕС поддерживает его главный оборонный партнер – Соединенные Штаты. США всегда были способны действовать (и именно это произошло, когда разразилась война в бывшей Югославии) как «спаситель Европы» в вопросах обороны и поддержания мира.

Точно так же столп как Европол (Европолиция), который включает в себя вопросы борьбы с международной преступностью и мошенничеством, а также вопросы, связанные с общим подходом к иммиграционной политике, является твердым орешком для ЕС из-за национальной чувствительности к ним. Однако в этом отношении в Маастрихте и далее в Амстердаме был достигнут определенный прогресс – по крайней мере, был создан работоспособный механизм. Кроме того, это очень плодородная область сотрудничества между ЕС и США.

В целом ЕС после Маастрихта не оправдал ожиданий народов. Существующие структуры еще более осложняются перспективами дальнейшей интеграции на восток: ряд стран Центральной и Восточной Европы, а также некоторые государства-преемники Советского Союза стремятся к экономической и политической модернизации, и ЕС является для них важным магнитом, будь то рынок, политическая система, стремящаяся поддерживать демократические нормы и ценности, или предполагаемая система обороны. Очередь за членством удлинилась. Но Союз не так привлекателен изнутри, как может показаться снаружи. Казалось, что «метод Монне», то есть более тесное взаимодействие национальных элит как средство европейской интеграции, достиг своего предела. Действительно, ЕС столкнулся с серьезными внутренними проблемами после Маастрихта. Одним из наиболее очевидных стал кризис ратификации. В узком смысле это означало голосование «petit oui» на французском референдуме за ратификацию Маастрихтского договора и первоначальное голосование «нет» на датском референдуме. В более широком смысле это означало отсутствие политической поддержки ЕС, увеличение разрыва между правительствами и управляемыми и отсутствие лидерства в ЕС. По мере расширения участия ЕС и его институтов, но без какого-либо дополнительного сдвига в смысле вовлеченности и идентификации электората, встали вопросы о самой его легитимности.

ЕС как козел отпущения вряд ли является новой концепцией; проблема заключается в том, что ЕС переместился во все более широкий спектр областей политики, включая, с Маастрихтом, области, ранее очень тесно связанные с прерогативой «национального государства». Традиционное понятие легитимности не может быть полностью применено к институтам ЕС просто потому, что «единой европейской нации», или европейского демоса в его традиционном понимании, как такового не существует и вряд ли появится в обозримом будущем. «Интеграция – это не создание европейской нации или народа, а все более тесное объединение народов Европы. Парламент является традиционно демократическим институтом не потому, что он обеспечивает механизм представительства и голосования большинства, а потому, что он представляет ... нация, демос, из которого она черпает свой авторитет и легитимность своих решений»[1]. Если следовать логике этой недемократической оговорки, то Европарламент не может быть легитимным и демократическим по определению, и, следовательно, увеличение полномочий ЕП за счет Совета (голоса государств-членов) – это шаг в неверном направлении. Демос традиционно рассматривается через этнокультурную призму. Разве мы не можем представить себе «государство, демос которого определяется, принимается и понимается в гражданских, неэтнокультурных терминах и на этой основе будет иметь легитимную демократическую власть, создающую правила»[3]? Разве мы не можем отделить национальность от гражданства? Разве люди не могут объединиться на основе общих ценностей, общего понимания прав и обязанностей, общей рациональной, интеллектуальной культуры, которая выходит за рамки этнонациональных различий? По-видимому, это и есть концепция введения гражданства ЕС. Согласно этой точке зрения, непосредственно избранный Европейский парламент является демократическим и легитимным институтом для граждан ЕС, и поэтому его полномочия должны быть увеличены. Но проблема заключается в непонимании, поскольку во время датского референдума о ратификации Маастрихтского соглашения, население Дании не получило подтверждения о том, что приобретая гражданство ЕС, они свое свое национальное гражданство. Действительно, «...не удалось донести идею о том, что гражданство Союза призвано не заменять национальное гражданство, а фактически дополнять его» [3]. В некоторых случаях восприятие было противоположным. Таким образом, Европейский Союз должен быть ближе к своим гражданам, что позволит в будущем разрешить споры о легитимности.

В настоящее время для принятия законодательства в ЕС используется более двадцати отдельных сложных систем, и в выборе различных процедур отсутствует логика.  Хотя правительства и готовы делиться суверенитетом, они сохраняют как можно больше политического контроля. Отсюда сложность институциональной структуры и количество процедур принятия решений, которые иногда делают образ действий Союза чрезвычайно неясным. Поэтому упрощение считается необходимым, и давление растет, чтобы сократить эти процедуры до трех. Тенденция состоит в том, чтобы перейти от единогласия к голосованию квалифицированным большинством в Совете министров и расширить полномочия Европейского парламента по принятию совместных решений, что, в свою очередь, повысит легитимность последнего. Сохранение требования единогласия действительно парализовало бы более крупный Союз и предотвратило бы будущую договорную реформу.

Следует ли специально разрешить государствам-членам, желающим сделать это, интегрировать свою политику дальше и быстрее, чем их более неохотные партнеры по ЕС? Да, в противном случае Союз должен был бы вечно продвигаться со скоростью своих самых медленных членов. В какой-то степени гибкость уже существует. Социальная политика, соглашение о единой валюте и Шенгенское соглашение – все это включает в себя менее чем все пятнадцать государств-членов. Более того, несбалансированная экономическая интеграция ЕС была выгодна его государствам-членам. Пока есть согласие относительно цели, мы можем проявлять гибкость. Если нет общей цели, мы получаем переменную геометрию, которая широко рассматривается как более опасная. Гибкость предполагает, что более медленные элементы будут догонять, а переменная геометрия – нет.

Учитывая его огромное значение, ожидается, что ЕС будет действовать эффективно. Тем не менее, относительно небольшие проблемы могут внезапно стать большими проблемами на практике. Это иллюстрируется, например, тенденцией к сохранению разнообразия официальных и рабочих языков ЕС. «Совет министров ЕС от 12 июня 1995 года не только подтвердил свою твердую приверженность языковому разнообразию, но и принял решение создать комиссию для проверки соблюдения этого принципа всеми институтами... Комиссии было предложено ежегодно представлять доклады о применении этих решений ...» [5].  В настоящее время число рабочих языков ЕС составляет одиннадцать. Поскольку законодательство ЕС непосредственно применяется в национальном законодательстве, все языки, имеющие официальный статус в одном или нескольких государствах-членах, также должны быть официальными языками ЕС. Это означает, что в настоящее время существует одиннадцать официальных языков ЕС. С присоединением некоторых стран Восточного блока их число увеличится до шестнадцати и более, что, на мой взгляд, будет практически невыполнимо. Это будет только способствовать недостаточной эффективности ЕС. Возможно было бы разумно ограничить число рабочих языков как минимум пятью, хотя с учетом того факта, что члены Совета так и не смогли договориться об ограничении числа рабочих языков внутри учреждений, можно ожидать продолжения дискуссий по этому вопросу.

Таким образом, можно сделать вывод, что ЕС не совершенен. Но Союз не может позволить себе быть политически разочаровывающим для своих государств-членов, и особенно для стран, которые хотели бы присоединиться к нему. Всегда можно утверждать, что ЕС не выиграет от «пятого расширения» ни политически, ни экономически, ни даже административно (поскольку их способность участвовать в управлении ЕС сомнительна), и что более широкий Союз означает более слабый Союз. Это правда, но, впрочем, только в краткосрочной перспективе. ЕС должен повысить свой потенциал, чтобы благоприятно реагировать на другие страны Европы, иначе мы можем снова оказаться в разделенной Европе. Поэтому предположение заключается в том, что пределы интеграции ЕС политически недоступны, то есть «локомотив европейской интеграции» прошел точку невозврата и пути назад нет. Могут быть противоречивые экономические взгляды на мудрость европейской интеграции или продолжающиеся дебаты о сохранении некоторыми государствами идеала национального суверенитета, напряженность между рыночной Европой и социальной Европой, но все же, несмотря на все это, «... по-видимому, существует общая приверженность процессу интеграции в Европе по целому ряду причин, подкрепленная, возможно, фактором «тени войны» [4], который послужил первоначальным стимулом, так что, каковы бы ни были существующие напряженность и различия, «путешествие в неизвестное место назначения» продолжается.

Основными рекомендациями по решению указанных проблем, связанных с интеграционной политикой стран Евросоюза являются:

1. сохранение целостности еврозоны за счет соблюдения фискальных правил - улучшения финансовой дисциплины между государствами-членами;
2. контроль за потоками мигрантов и беженцев;
3. противодействие терроризму;
4. укрепление сотрудничества между странами-членами в области безопасности и обороны, совместное развитие оборонного потенциала;
5. способствовать политическому примирению и экономической взаимозависимости.

1.Договор о Европейском cоюзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.). // Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994. С. 6.
2.Документы Европейского cоюза: Договоры Утверждающие Европейские сообщества / ред. Ю.А. Барко. – М.: Право, 2017. – С. 338.
3.Крук Ю.Н. Конституция Европейского cоюза: история подготовки и причины ее провала // Журнал международного права и международных отношений. – 2017. – № 2. – С. 2-8.
4.Марченко, М.Н. Европейский cоюз и его судебная система / М.Н. Марченко. – Москва : Гостехиздат, 2015. С. 288
5.Хохлов, И.И. Национальность в политике Европейского cоюза / И.И. Хохлов // Международные отношения. 2014. № 8. С. 131.